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为地方性法规“体检” 齐力提高立法质量 ——市人大常委会开展《南宁市城市轨道交通管理条例》立法后评估工作
发布日期:2019-11-08 11:12 来源:南宁市人民政府门户网站

近年来,市人大常委会认真贯彻落实习近平总书记关于全面依法治国的重要论述,不断推进科学立法、民主立法、依法立法,以高质量地方立法引领和推动南宁高质量发展。 
  法律的生命在于实施。地方立法在立、改、废并举的同时,需要更加关注法规的执行以及实施效果,更加注重地方性法规的修改完善工作。因此,开展立法后评估工作是顺应立法工作发展需要的。事实证明,立法后评估工作能够有效促进科学立法、民主立法,是扩大公众有序参与立法的重要平台,也是提高地方立法质量的重要途径。 
  根据市人大常委会2019年度工作安排,今年市人大常委会成立立法后评估工作组,对《南宁市城市轨道交通管理条例》(以下简称《条例》)的立法背景、立法质量、实施情况、实施效果,以及存在问题等进行评估“体检”。 
  法规“体检”恰当合时 
  立法质量是立法的生命,高质量的地方性法规可以保障和促进经济社会的发展。 
  如何制定出高质量的地方性法规?我市不少立法专家达成共识:科学开展立法调研,充分发挥基层立法联系点的作用,在起草阶段积极发挥人大及其常委会的主导作用,邀请多方参与到立法工作中来,听取更多不同的意见。 
  也有立法专家表示,立法工作不能在地方性法规表决通过后就停滞下来,随着时间的推移,旧的法规能否满足当前社会发展的需要,这需要通过监督来提高立法质量,对已施行的地方性法规进行立法后评估。 
  正是基于这样的考量,市人大常委会决定,对2016年2月1日起施行的《南宁市城市轨道交通管理条例》开展立法后评估。市人大法制委主任委员钟建国介绍,《条例》制定之初,我市轨道交通尚未建成运营,《条例》是在总结我市轨道交通工程前期建设主要经验、成效和存在问题的基础上,根据《城市轨道交通运营管理办法》《城市轨道交通运营管理规范》等国家文件要求,参考借鉴上海、西安、武汉、北京等城市的轨道交通立法经验,结合我市轨道交通线网发展规划,预设了轨道交通管理等相关制度。如今,南宁市已建成3条轨道交通线网,几年前制定的《条例》已无法满足当前我市轨道交通管理的需求。 
  多措并举开门评估 
  立法机关如果关起门来搞立法后评估,不但有人、财、物上的局限,也有“自说自话”的嫌疑。要克服局限,避免嫌疑,就要敞开大门,开门评估。 
  市人大常委会立法后评估工作组采用听取市人民政府及相关部门工作汇报、召开市民征求意见座谈会、在网络媒体征集社会意见、实地调研等方式开展评估工作,并委托第三方共同参与,“会诊”《条例》。 
  “这次立法后评估,我们聘请广西谦行律师事务所作为第三方开展评估工作,拓宽评估的参考范围和认知视角。”钟建国介绍,对第三方的挑选有相应的标准,如对《条例》的理解程度、调研问题方式方法的科学性等,要保证评估的客观公正。 
  广西谦行律师事务所通过立法比较分析、向社会发放调查问卷、实地走访、座谈会等方式,为《南宁市城市轨道交通管理条例》开出“体检报告单”。 
  “轨道交通出入站口15米范围乱停车处罚难执行”“市民搭乘轨道交通时禁止行为不够细化”“城市轨道交通与其他交通衔接规划预留空间不足”……经过近1个月的评估,涉及城市轨道交通规划建设、设施保护、运营管理、安全应急等方面的问题一一列明。 
  立法后评估工作组在第三方报告的基础上,结合各方意见进行研究和分析,形成《南宁市城市轨道交通管理条例》立法后评估报告。 
  评估之后有的放矢 
  通过立法后评估为法规“体检”不是目的,而是为了更好地实施、修改完善被评估的法规,从中总结经验,为开展相关立法提供借鉴和指导。 
  评估报告指出,从总体上看,《条例》的立法质量较高,符合上位法规定,立法目的明确,制度设计合理,条文表述及逻辑结构较为严密,立法用语准确规范,具有较强的针对性、可操作性和执行性,立法成效较好,公众认知度较高。报告亦指出,《南宁市城市轨道交通管理条例》存在部分条款内容滞后、部分内容仍需补充完善、部分条款操作性不强、个别条款执行效果不佳等问题。 
  广西谦行律师事务所律师谭京凯介绍,部分条款内容滞后,体现在《条例》中有关初期运营、保护区范围的执法及审批监管等内容已不适应国务院相继出台的文件及相关配套管理办法等;部分内容仍需补充完善,则是建议《条例》将乘客逃票、冒用他人证件等违法违规行为纳入信用管理,对列入“黑名单”的人员加大惩治;部分条款操作性不强,如禁止携带“动物”“超大行包”及“禁止进食”等规定概念模糊,不利操作;个别条款执行效果不佳,如《条例》规定的轨道交通站站前广场、出入口周边十五米的管理范围,由于多数已涵盖住房、商铺、人行道等,所涉及的相关管理部门执法界限不清。 
  针对《条例》中存在的问题,广西谦行律师事务所在报告中提出了意见与对策。“我们评估后的意见包括3个方面,在内容更新方面,2018年以来,国务院和交通运输部对轨道交通发展提出了新的要求,建议条例的相关内容要与新要求进行衔接更新;在内容补充方面,调研过程中收集了大量意见建议,对《条例》的查漏补缺提供了可靠的参考;在经验借鉴方面,重点关注2017年以后其他省份在轨道交通立法方面的创新举措,借鉴操作。”谭京凯说。 
  日前,市十四届人大常委会第二十三次会议听取审议了《南宁市城市轨道交通管理条例》立法后评估报告,并要求继续加大《条例》的宣传力度,加强重点问题的研究解决,探索建立符合我市实际的轨道交通场站及沿线周边土地综合开发模式,适时启动《条例》修改工作,不断适应新时代城市轨道交通发展的需要。